作者｜王刚尚博文 贾润崧「国务院发展研究中心金融研究所；对外经济贸易大学法学院；澳门国际银行」

　　加快永续债发行是缓解中小银行资本补充压力的重要渠道

　　新冠肺炎疫情冲击下，货币政策亟须加大逆周期调节力度，通过扩大信贷投放支持企业复工复产。然而，主要服务中小微企业的中小银行普遍面临资本补充压力，这一问题可以通过永续债发行来解决。

　　部分中小银行面临资本补充压力

　　一是资本总量承压。近年来，落实资管新规穿透监管要求计提资本、非标资产回表，特别是信贷投放力度不断加大，中小银行资本总量面临较大压力。2019年下半年以来，在金融管理部门支持下，我国中小银行普遍加大资本补充力度，到年底资本充足率均有所回升，且高于10.5%的最低监管标准。

　　然而，近期新冠肺炎疫情带来不良率反弹、息差收窄等冲击。2020年2月底，商业银行不良贷款率已较2019年底的1.86%反弹5个基点，中小银行不良率的反弹可能更为严重。为应对疫情，年初以来人民银行专门针对中小银行两次发放再贷款、再贴现额度合计1.5万亿元，仅此一项按最低资本充足率10.5%的要求和普惠型小微企业贷款75%的风险权重，中小银行最少需要1181亿元资本金。

　　二是结构不合理。中小银行一级资本中核心一级资本占比过高，其他一级资本占比很低。从31家上市城商行和农商行2019年中期报告看，19家银行其他一级资本充足率低于1%的监管合意水平，其中17家其他一级资本几乎为零。这既导致上述银行资本成本过高，也使不少核心一级资本压线达到7.5%监管要求的中小银行因其他一级资本严重匮乏，无法满足8.5%的一级资本充足率监管要求，造成大额风险暴露受限等问题。

　　三是非上市中小银行资本缺口更大。全国4005家中小银行中，有605家资本充足率低于10.5%的最低监管标准。这些银行中除锦州银行外均为非上市银行。非上市银行无法通过IPO、配股、定向增发等手段融资，资本补充渠道更为狭窄。

　　银行永续债是资本补充重要工具

　　对中小银行发行人而言，永续债期限最少5年甚至长达30年，可解决其长期资金来源问题，支撑银行业务规模持续扩张。永续债计入权益，可降低中小银行杠杆率。对追求长期、稳定绝对收益的机构投资者而言，一方面，永续债权益属性弱于优先股，票息高于优先股，是很好的投资工具；另一方面，永续债投资有利于拉长资产久期，优化资产负债匹配度，且因收益与股票和普通债券相关度低，有利于分散投资组合风险。

　　与同为其他一级资本补充工具的优先股相比，永续债具有明显优势。一是资金成本低，支付的票息可以税前抵扣，发挥“税盾”作用；二是作为债券不会对已上市银行股价造成冲击；三是审批周期较短，减记型永续债可在银行间市场发行，无需证监会审批；四是条款设计灵活，既可设计减记条款，也可设计转股条款。与二级资本债相比，后者补充银行二级资本，对提升中小银行资本质量、优化资本结构作用有限。因此，永续债是非上市中小银行补充一级资本的最优途径。

　　中小银行永续债发行规模测算

　　按照其他一级资本比重1%的监管合意水平，10.5%的资本充足率监管标准，基于国际经验比重，笔者测算了我国城商行、农商行和民营银行永续债发行的潜在规模。据静态测算，这些中小银行发行的永续债规模可达3745亿元。

　　中小银行永续债发行存在的突出问题

　　2019年全年共有徽商银行等3家中小银行发行永续债146亿元。2020年以来共有5家中小银行累计发行永续债337亿元。连同2019年已发行规模，中小银行永续债存量合计483亿元，占商业银行已发行永续债的6.78%，覆盖城商行、农商行两大类，既有上市银行也有非上市银行，主体评级最低为AA级。虽然中小银行永续债发行进度明显加快，但仍面临一系列难题。

　　投资准入限制严，投资主体类别较少。当前银行永续债的投资主体主要为其他银行的自营资金和银行理财资金，非银行投资主体中保险资金投资限制较严，社保基金、合格企业和高净值个人投资者是否可以投资尚不明确。这既造成风险集中于银行体系，也因资金供给有限使得中小银行永续债发行成本偏高。从保险资金运用安全性角度考虑，对银行永续债投资设置一定的资本充足率、信用评级等级等门槛是合理的，但过严的规模限制既使绝大多数中小银行永续债无法获得保险资金投资，也严重限制了保险资金投资长久期、高票息资产的机会。根据上市中小银行2019年中报，22家上市城商行中仅7家符合保险投资1万亿元总资产和500亿元净资产的标准，9家上市农商行更是仅重庆农商行1家达标。

　　融资成本较高。因永续债固有的无固定期限、偿付顺序较普通金融债靠后、取消派息不构成违约且包括减记条款等特点，加之品牌认可度不高、信用评级较低，中小银行永续债发行成本较高。截至目前，与作为定价基准的发行当日5年期国债收益率相比，中小银行加权平均风险溢价为175.1个基点，高于大型银行42.8个基点，高于股份制银行21.6个基点。主体评级为AA级的泸州银行风险溢价高达325个基点。

　　流动性不足。针对银行永续债期限较长、估值难度高、投资主体范围有限所导致的流动性不足问题，人民银行创设了央行票据互换工具为投资永续债的商业银行提供支持，包括允许公开市场一级交易商持合格银行发行的永续债从中央银行换入票据，并将主体评级不低于AA级的永续债纳入中期借贷便利、定向中期借贷便利、常备借贷便利和再贷款的合格抵押品范围，但也设置了一定的门槛。央行票据互换机制对提升银行永续债流动性发挥了积极作用，却还存在以下不足之处。一是操作对象限于49家公开市场一级交易商，以银行为主，很多非银行金融机构难以通过央行票据互换获得所投资银行永续债的必要流动性。二是资产规模仍有2000亿元的门槛，未来发行永续债的大量中小银行仍无法获得流动性支持。

　　政策建议

　　当前形势下，应尽快完善银行永续债发行和投资政策框架，统筹兼顾发行人成本和投资者收益，推动银行永续债市场健康发展，从而助力中小银行资本补充，使其更有效地支持实体经济恢复和发展。

　　抓住有利时机，优化审批流程

　　永续债作为高收益券种具有利率敏感性，低利率时期是其发行的最佳窗口期。自中国银行发行首单永续债以来，作为定价基准的发行当日5年期国债收益率从期间最高的3.07%降至4月8日的2.05%，下降102个基点。年初以来银保监会已批准9家中小银行发行500亿元永续债，较之2019年全年仅批复8家，审批速度明显加快。

　　建议进一步优化审批流程。一是允许符合条件的中小银行根据自身经营需要同时发行包括永续债在内的多种资本补充工具，取消事实上存在的“一行一债”审批限制。二是建立类似“储架发行”的制度安排，在持续符合发行条件、监管指标和信用评级不发生重大变化的前提下，允许中小银行根据自身融资需要和风险承受能力，在规定期限内根据市场情况灵活安排分次发行的规模和时间。三是鼓励符合条件的民营银行和村镇银行尝试发行永续债，尽快实现“零”的突破。

　　稳妥扩大中长期投资者参与范围

　　遵循市场化导向，按照风险与收益匹配的原则，逐步改变永续债市场投资者以银行自营资金互持和银行理财资金购买为主的结构，稳妥有序扩大非银行金融机构和合格投资者参与永续债投资，在实现真正的风险分散和有效损失吸收的同时，通过引入增量资金供给，降低中小银行永续债发行成本。一是降低保险资金投资银行永续债的规模门槛至总资产2000亿元和净资产100亿元，为有效管控投资风险可引入双评级制度，以两家评级公司分别出具的最低评级结果为信用评级准入下限。以此显著扩大保险公司可投资的中小银行永续债范围，并对券商、基金公司等非银行机构投资者和外资金融机构发挥示范效应。二是明确将银行永续债纳入社保基金和企业年金投资“白名单”。三是研究商业银行柜台发行永续债的可行性，适时允许合格企业投资者和高净值个人投资永续债。四是研究将银行理财子公司纳入央行票据互换交易对手方范围，鼓励银行理财资金投资其他银行永续债。

　　丰富细化条款，加强信息披露

　　一是完善损失吸收条款，在现有减记型永续债基础上，探索发行转股型永续债，丰富银行永续债品种。二是细化票息条款，采取对投资者友好的设定方式，适当提高利息支付频率至半年或季度，满足特定类别机构投资者需求。三是完善触发条件设计，设立差异化触发阀值，满足不同投资者的风险和收益要求。四是提高银行永续债存续期信息披露频率，细化信息披露要求，更好发挥市场约束机制作用。

　　扩大流动性支持

　　一是取消银行永续债央行票据互换机制对合格银行资产规模2000亿元的限制，更多参照资本充足率和信用评级结果等风险因素作为准入依据，以此扩大对中小银行发行永续债的流动性支持。二是研究将银行永续债作为银行间市场回购交易合格抵押品，使得非银行金融机构可以获得流动性支持，这将显著提升其投资银行永续债的积极性。银行可通过债券发行人白名单、押品折扣率、资本和授信规模等方式管控由此产生的信用风险。三是增加银行和券商对银行永续债的做市报价服务可得性，促进价值发现，通过做市商双边报价进一步提高银行永续债二级市场流动性。

　　普惠金融框架下对中小银行永续债发行提供专门支持

　　为落实支持中小银行服务实体经济的政策导向，实现有效激励，建议在涉农、小微等普惠金融监管政策考评框架下，对绩效评价优异的中小银行发行永续债提供专门支持。一是借鉴民营企业债券融资支持工具的经验，设立中小银行资本补充支持工具，由人民银行提供必要资源并授权专业机构中债增信公司进行市场化运作，通过担保增信等方式，重点支持服务小微民营企业且考评优秀、监管指标合格但因规模偏小、主体评级在AA级以下的中小型和微型银行发行永续债，使其评级结果达到满足央行票据互换的最低信用评级标准，进而获得流动性支持。二是研究对考评优秀的中小银行所发行永续债的投资者给予减免征收增值税等税收优惠，引导降低永续债发行成本。永续债投资端票息减免所需要的财政资金投入不大，且能充分发挥财政资金撬动社会资本的功能，从而支持中小银行补充资本。