五年间87个城市“城扩人走” 警惕新城变“鬼城”

　　2014年至2018年五年间，有451个城市“城扩人增”，有87个城市“城扩人走”，有18个城市“城缩人增”，有13个城市“城缩人走”。

　　最近一段时间，一些资源型城市、人口流出城市的房价引起关注，“一套房不足十万块”，对“鬼城”的讨论再度热烈。

　　城市的发展，离不开空间与人口。21世纪经济报道记者根据住建部发布的城乡统计年鉴统计发现，2014年至2018年五年间，有451个城市“城扩人增”，有87个城市“城扩人走”，有18个城市“城缩人增”，有13个城市“城缩人走”。

　　在推进“以人为本”城镇化的今天，政策的转向，让人口的城镇化，加速追赶土地城镇化的脚步，但一些结构性的问题，依然存在。

　　八城城区面积扩大一倍

　　我们的城市，扩张到底有多快？

　　根据住建部发布的《2018年城乡建设统计年鉴》，2018年，全国城区建成区面积58456平方公里，相比十年前的2009年增长了53.4%，而城区常住人口则为5.1亿人，相比十年前增长了35.8%。一些学者提出的“土地城镇化快于人口城镇化现象”依然存在。

　　不过，需要指出的是，2018年的这两组数字相对于2014年，则分别增长了17.4%和14.9%，增速差距正在缩小。显然，人口的城镇化，正在快速追赶土地城镇化。

　　“城镇化正在做结构性的调整和转型”，中央财经大学城市管理系副教授王伟告诉21世纪经济报道，一方面是“三去一降一补”，房地产产业结构性调整的背景下，以土地为关键要素的城镇化趋缓。另一方面，“三个1亿人”政策下，户籍制度的放开，也提升了人口进入城市的规模和速度。

　　总量趋缓的背景下，结构性的问题凸显出来。

　　对此，21世纪经济报道记者统计了在2014年与2018年的城乡统计年鉴中，均有数据的634个城市。结果显示，634个城市中，有61个城市的城区面积基本持平，31个城市城区规模有所减小，而另外的542个城市，城区面积都有所扩大。

　　而从城市扩张速度来看，剔除新设立的三沙市，有8个城市在这五年间实现了“再造一个城区”，分别是青海海东市，新疆双河市、贵州遵义市及其代管的赤水市、湖南洪江市、河南三门峡市和广东汕尾市，他们的城区建成区面积都扩大了一倍以上，其中海东和双河的城区建成区面积则扩大了两倍。另外，还有39个城市的增长超过50%，其中，西安与成都两个西部副省级城市赫然在列。

　　显然，这些扩张最快的城市，以中西部的中小城市为主。那么，大城市的扩张状况如何？

　　从总量来看，重庆、北京、广州、上海、天津、东莞、成都、深圳、南京和武汉，是字面意义上我国“最大”的十个城市，他们的城区建成区面积在全国靠前。另外，青岛、西安、杭州、沈阳、郑州、长春六个城市的城区建成区面积也在500平方公里以上。

　　在这16个城市中，只有北京、东莞和深圳的建成区面积，在这5年间的增长不到10%。剩下的均在10%以上。

　　而西安、成都、青岛、天津和郑州，则依次是这些大城市中增长最快的五个城市。

　　有城市人口流失超百万

　　以人为本是新型城镇化的根本价值遵循。如果以城区常住人口的变动来看，城区人口流失的城市数量，远远大于空间上缩小的城市数量。

　　所谓城区人口，按照住建部的定义，是指划定的城区(县城)范围的人口数，以公安部门的户籍统计为准。城区暂住人口，是指离开常住户口地的市区或乡、镇，到划定的城区(县城)范围居住半年以上的人员。根据城区户籍人口与城区暂住人口数量之和，即可计算当地的城区常住人口。

　　从2018年数据与2014年数据对比结果来看，城区人口减少的城市数量，是城市面积减少城市数量的两倍，有122个城市在这5年间出现了城区常住人口减少。5个城市基本持平，507个城市保持了城区人口正增长。

　　其中，吉林龙井市，广东揭阳市和湖北洪湖市，是仅有的三个城区人口减少超过50%的城市。

　　实际上，在人口下降的城市中，主要还是以三四线城市为主。不过，从绝对规模上来看，城区人口流失较多的城市主要有两类，一是年轻人持续流出的东北城市，二是被两大一线城市持续吸纳人口的珠三角城市。

　　比如揭阳市，过去五年城区常住人口流失超过百万。另外，乌鲁木齐、鞍山、遂宁、佛山、中山、郑州、营口和抚顺的城区常住人口流失，也超过了十万。

　　需要注意的是，一些在东部沿海地区的经济发达城市，由于省会和周边一线城市过强的吸附效应和自身的老龄化，城区人口流失的现象也十分明显。除了上述揭东、佛山、中山等地以外，嘉兴、洛阳、安顺等地2018年对比2014年城区常住人口也减少超过5万。

　　而从人口增长的城市来看，新疆五家渠市、青海海东市、江西共青城市、湖南洪江市和浙江平湖市，从2014年到2018年城区常住人口增长了超过一倍。

　　从人口增长的绝对值来看，有11个城市在这五年间增长了超过100万城区常住人口，分别是天津、成都、武汉、杭州、重庆、深圳、广州、西安、青岛、宁波和济南。值得注意的是，宁波的增长率达到97%，仅次于前述5个翻倍城市。

　　提升城市紧凑程度

　　随着人口流出和产业的收缩，再加上不科学规划导致的城市空间分布不合理，一些扩张型的城市新城新区被称为“鬼城”，一些资源枯竭城市的房价则屡创新低。

　　城区人口密度，反映了城市对建设用地的利用效率和紧凑程度，是收缩型城市从增量规划转为存量规划过程中，一个值得重视的指标。如何衡量一个城市的紧凑程度？人口流入和城区扩张如何保持一个适度的标准？一个可以参考的标准是，《河北雄安新区规划纲要》就提出，以1万人/平方公里的标准，进行人口密度的控制。

　　如果按照此标准，103个城市的紧凑程度是在1万人每平方公里以上。具体来看，排在前面的城市，多为南方城市，乐清、珠海和上海位列前3，个旧、常宁和深圳紧随其后。

　　同时，还有40个城市的这一标准甚至没有达到0.5万人/平方公里。三沙、双河、图木舒克、阿拉山口、东方、江阴、绥芬河、德令哈、嘉峪关和中山等城市密度更低。

　　是什么导致了这些城市的开发强度不高？一些观点认为，城市扩张思维和土地财政导致的新城新区建设，可能是一大原因。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的数据显示，2016年，全国县及县以上的新城新区数量3500多个。

　　暨南大学教授、中国城市规划学会委员胡刚表示，很多城市通过新城新区建设，把城市建设摊子铺得太大，开发强度和人口密度都比较低，就容易形成烂尾。实际上，国家发改委已经提出了收缩型城市的概念，也就是提倡人口流出的城市，发展紧凑型城市，就是要集聚产业和人口，提升城市的聚集效应。

　　而另一些观点则指出，由于人口进一步向中心城市和都市圈聚集，一些城市的收缩和人口密度的降低，已经成为必然。

　　对此，王伟则指出，一些城市的衰落是自然而然的，我们要相应制定减量发展的体制机制，尤其是对于资源枯竭型城市而言，一是国土空间规划的顶层设计，要留出特殊类型功能区，给予这些城市特殊定位，二是要从政策支持、财政帮扶、考核机制等领域，给予这些城市客观上的实际帮助，最后，对于这些城市本身而言，则要转变扩张发展理念，摆脱等靠要思想，做好减量发展时代的准备。

　　(作者：宋兴国，蒋莎莎)