去年年底，最高法院终审民事判决认定华能贵诚信托有限公司(以下简称华能信托)诉南省交通运输厅、深圳九策投资有限公司、云南通达翔有限公司等于2013年前后发生的融资款纠纷一案胜诉，判决交通厅、九策公司等都要对其仍未归还的融资款按约定利息承担还款或担保责任，据计算，至今年本息合计已约6.8亿元。

　　此案在当地产生了重大影响。其后，华能信托申请强制执行，最高法院于2020年4月20日下达了执行裁定书，指定贵州省贵阳市中级人民法院进行执行，而该款项至今仍未执行到位。

　　华能贵诚信托有限公司，是中国华能集团旗下的专业从事信托业务的非银行金融机构。2009年2月，经中国银监会批准，公司换发新的金融许可证，按照“新两规”要求开展信托经营业务。这样正规的信托公司在为何会发生如此巨大的融资款项纠纷？为何其追偿之路异常艰难而至今无法收回应有款项？而云南省交通厅作为政府机构为何也要对华能信托承担还款义务？

　　据记者调查，一切源于云南省石锁高速公路的修建融资。石锁公司股东因将其从华能信托的修路融资款截留、挪作他用而致使无法归还到期款项，主管部门云南省交通运输厅又因向华能信托出具了一封具有担保性质的承诺函而卷入其中。

　　开端：政企合作修路吸纳民间资本

　　事件开端于云南省石锁高速公路的修建与石锁公司的成立。因财政资金紧张，省政府批复同意采取政府与民营企业合作方式，进行融资建设该公路。2008年5月14日政府批复(云政复[2008]35号)显示：“同意由省交通厅负责，指定合法主体与云南通达翔投资发展有限公司、上海奥盛投资控股(集团)有限公司、深圳九策投资有限公司共同组建云南石锁高速公路有限公司，具体负责石林至锁龙寺高速公路及其附属设施建设。在工程概算内可采用代建制或工程总承包方式实施项目建设管理。”；“省交通厅要切实加强监督管理，指导协调省公路投资公司和云南石锁高速公路有限公司抓紧做好项目招投标等方面的衔接工作，确保项目在规定期限内开工建设。项目竣工验收后，可按照国家有关法律法规采取公开拍卖公路经营权方式，确定项目收费经营业主。在同等条件下，项目(建设)公司享有优先购买权。”

　　在此批复指导下，2008年6月26日，石锁公司登记设立，注册资金为23740万元，股东情况为：省公路局持有10%股份、奥盛公司持有10%股份、通达翔公司持有10%股份、九策公司持有70%股份，法定代表人为龚东升。

　　公司成立后，2008年8月22日，省交通运输厅向石锁公司出具《关于云南石锁高速公路建成后经营模式的批复》(云交财函(2008)30号)，载明：“如石锁公路建成后不能在合同约定期限内如期拍卖，则由我厅或我厅指定的相关部门按投资方投入的项目资本金以同期银行贷款利息上浮的方式回购，具体上浮标准届时约定。”

　　2012年6月30日，省交通运输厅经过研究讨论后，以厅文件形式向石锁公司及其各股东发出了《关于加快石锁高速公路建设相关问题的通知》。在该《通知》中，省交通运输厅同意石锁公司股东会决议，按照《合作合同》第三十五条(解约条款)等约定，“决定收回石锁高速公路公司的建设指挥权，委托云南省公路局代行石锁项目建设指挥权”，“对石锁股东用股权融资的资金使用问题，由跟踪审计单位进行专项审计。股东各方应予以支持和配合。”“在石锁高速公路建成通车后，石锁公司应按照公司法的规定，根据各股东实际投入的资金数量，重新组建公司股东会和董事会。在完善公司治理结构的基础上，并经相关部门审核后，石锁公司可重新行使对石锁高速公路的管理权。”

　　上述一系列文件可以证明：交通厅作为政府部门在石锁公司的代表，在公路建设中具有主动调控权、监管与兜底职责。交通厅还承诺在公路建成后不能如期拍卖公路经营权时，由其负责回购该项经营权。

　　为石锁公司融资交通厅出具《承诺函》

　　2010年，石锁公路开工后，云南通达翔公司负责人桂瑜森(九策公司为其代持了石锁公司的一部分股份，桂瑜森和其名下通达翔公司为石锁公司实际控制人)与龚东升协商，想通过质押石锁公司股权的方式向华能信托融资，但其名为修路融资，实际是想将融资来的款项挪到其他建设项目上使用。经过协商，2010年4月16日，石锁公司全体股东在昆明召开股东会议，决定同意九策公司向华能信托申请总额不超过10亿元人民币的融资。同时根据华能信托的要求，将九策公司、通达翔公司与奥盛公司所持有的石锁公司共计90%股权质押给华能信托作为上述融资行为的担保；此外，华能信托还要求若九策公司违反其在上述融资行为相关协议项下的义务，省交通运输厅需要受让或指定第三方受让九策公司持有的石锁公司股权，通达翔公司及奥盛公司承诺放弃优先购买的权利。

　　该决议意味着石锁公司90%股权质押给了华能信托用于融资担保，且交通厅承担在九策公司违约情况下的股权回购义务。

　　决议达成后，华能信托与九策公司于2010年4月16日签订《合作框架协议》，合同明确：华能信托作为信托计划的受托人，拟以总额不超过10亿元的信托资金受让石锁公司70%的股权(以下简称“标的股权”)的股权受益权，九策公司在信托期限内按本条约定回购标的股权受益权。“ 随后，在上述协议框架下，华能信托作为受让方于2010年5月17日与九策公司签订了《股权受益权转让及回购合同》，约定九策公司转让其合法持有的石锁公司70%股权的受益权，以及与特定股权有关的所有财产性权利……华能信托同意以信托计划项下实际募集的B类信托资金(不超过5亿元)受让本合同所述特定股权的受益权。………其中，B1类转让价款不超过1亿元；B2类转让价款不超过15000万元；B3类转让价款不超过25000万元。……合同还强调：”本合同项下相关担保文件已生效，……总计90%的石锁公司的股权已质押给受让方，相应的质权已有效设立且受让方已取得相应的质押登记证明文件；省交通运输厅已向受让方出具了《关于受让深圳市九策投资有限公司所持有云南石锁高速公路有限公司70%股权的函》(以下称《函》)……省交通运输厅承诺如转让方未按约定履行特定股权受益权回购义务，省交通运输厅或其指定方将在三个月内受让特定股权，以确保转让方回购义务的履行。此合同表明华能信托最后同意的融资价款约为5亿元，并载明了九策公司、通达翔公司、奥盛公司的股权质押担保责任和云南省交通厅的回购义务。

　　同日，华能信托与九策公司、奥盛公司、通达翔公司分别签署《股权质押合同》，约定上述公司以其在石锁公司的股权共计90%为华能信托在主合同项下的回购价款5亿元提供质押担保。华能信托还与九策公司负责人龚东升签订《保证合同》，约定龚东升为华能信托在主合同项下的九策公司支付回购价款5亿元的债务提供连带责任保证。

　　次日即2010年5月18日，省交通运输厅向华能信托出具《函》，载明：(九策公司与华能信托)约定按照如下时间回购上述股权受益权(5亿)并支付回购价款：

　　(1)2011年5月18日之前支付回购价款本金的20%及第一年度本金余额的回购溢价；(2)2012年5月18日之前支付回购价款本金的30%及第二年度本金余额的回购溢价；(3)2013年5月18日之前支付回购价款本金的50%及第三年度本金余额的回购溢价。……我厅承诺：若九策公司未按约定履行股权受益权回购义务，我厅或我厅指定的相关部门、公司须在上述履行期限届满或接到贵司书面通知之日起三个月内按照九策公司已投入的项目资本金人民币7.1618亿元以及同期银行贷款利率受让九策公司持有的石锁公司70%股权，并在该三个月内将上述股权之转让价款全额支付至贵司指定的银行账户，以确保上述转让价款用于偿付贵司融资本息。

　　为还款前交通厅厅长被指挪用公款

　　上述合同签订后，华能信托于2010年5月21日至2010年6月23日向九策公司发放资金合计4.961亿元。但收到该款项后，九策公司并未将其用在石锁公司修路建设上，而是按照事前与桂瑜森的商议，将其中大部分资金挪出，并转汇给了桂瑜森项下的相关公司。

　　2011年按约归还第一期融资本息后，2012年5月，九策公司称因融资款被转给通达翔公司实际使用因而无力支付第二期回购款。

　　为偿付上述约2亿元第二期融资款，桂瑜森向石锁公司主管负责部门原云南省交通厅厅长杨光成请示，请求交通厅暂时借款返还该笔融资款。最终为避免石锁公司股权被拍卖的风险，杨光成代表交通厅同意先行垫付、帮助石锁公司和所涉股东偿还2亿元给付华能信托。此笔资金由交通厅以公路局名义拨付给石锁公司，再由通达翔公司作为还款人打入华能信托账户。而杨光成因此被指挪用公款并被定罪。

　　而到了2013年5月第三笔融资款偿付之际，九策与通达翔公司仍无力偿还该款项。

　　5月24日，华能信托作为债权人与九策公司作为债务人于省交通运输厅会议室，在省交通运输厅副厅长张长生主持和北京中信公证处见证下签订了《备忘录》，达成如下意见：“债务人承诺于2013年5月27日下午5时前向债权人归还人民币5000万元，剩余部分最迟于2013年6月30日之前付清，该期间剩余部分按照36%/年的财务成本计算，由债务人向债权人无条件一并支付；2、若债务人无法按时履行上述任一承诺，则构成对本次兑付事宜所达成的全部谅解的违背，债权人有权单方面就此事宜给予省交通运输厅函告，省交通运输厅将切实履行承诺；3、债务人作为石锁公司的控股股东，应切实履行好股东的相关义务，确保石锁项目的按期完工并妥善处理好涉及石锁项目的相关问题。”而九策公司一直未履行该兑付义务。

　　华能信托在持《备忘录》向该两公司主张还款失败后，于2013年5月多次持上述交通厅出具的《函》要求其履行其承诺，并于5月31日向交通厅出具了《关于要善解决石锁高速公路股权处置问题建议方案的报告》。《报告》中建议：由交通厅作为权益人，主导和控制石锁高速股权的处置。即交通厅以约4.9亿元受让该信托计划项下财产权益，成为受益人。而后根据《函》，交通厅再支付约8亿元资金受让石锁高速70%股权，该8亿归还华能信托债务以及相关费用后，余下仍归交通厅所有。实际执行完毕后，省厅只要出资2.8亿元，即可获得质押的90%股权。而因前述原交通厅厅长杨光成因借用公款2亿构成挪用公款罪一事，交通厅一直未出面履行其在《函》中所承诺的回购义务。

　　2014年7月2日，云南省人民政府向省交通运输厅出具《云南省人民政府关于同意变更石林至锁龙寺高速公路收费权的批复》，将石锁高速公路收费权由石锁公司变更为红石公司。据查，红石公司为云南建设基础设施投资股份有限公司出资设立，而其背后的主要股东与实际控制人为省人民政府国有资产监督管理委员会与云南省财政厅。

　　省交通厅在此后与华能信托融资款纠纷的诉讼中，于2017年8月22日向云南省高级人民法院解释称：因石锁公司法定代表人和实际控制人涉嫌违规违法，被公安司法机关采取强制措施，致使石锁高速公路后续工程建设、质量隐患整改等相关工作难以实施，严重影响了石锁高速公路竣工验收目标的完成。因此，为保证石锁高速公路的运营、征费管理工作平稳运行，维护社会稳定，2014年4月，根据省政府的指示和要求，省公路局登记注册成立红石公司，负责石锁高速公路的运营管理。根据《云南省人民政府关于同意变更石林至锁龙寺高速公路收费权的批复》(云政复〔2014〕22号)，石锁高速公路收费管理工作由红石公司负责，但是红石公司并未取得过石锁高速公路的经营权。红石公司自负责石锁高速公路的运营管理后，所收取的车辆通行费在贷款银行的监控下全部用于归还石锁高速公路银行贷款本息。……根据相关文件，红石公司负责石锁高速公路项目和石锁公司用于石锁高速公路项目建设的债权债务，相关债权债务应当以政府审计认定结果为准。根据省政府相关指示和要求，2016年4月，省公路局与云南建工集团投资有限公司正式签订《红石公司股权转让协议》，并完成红石公司相关移交工作。石锁高速公路工程于2009年开工，2012年9月28日实现试通车，目前尚未竣工验收，政府审计工作目前正在积极开展。

　　2015年4月12日，因融资款一直未归还，华能信托向九策公司出具《关于履行债务通知函》，要求其立即向华能信托提交质押财产处置方案、处置质押财产并向华能信托支付全部回购价款及各项应付款项。同日，华能信托向龚东升、通达翔公司以及奥盛公司分别出具《关于履行担保责任通知函》，依据签署的《保证合同》与《股权质押合同》，要求龚东升向华能信托履行连带责任保证义务，并要求通达翔公司与奥盛公司立即向华能信托提交质押财产处置方案并处置质押财产。

　　最高法院民事判决：交通厅应担责

　　在仍然求偿未果的情况下，华能信托将交通厅、九策公司、通达翔公司、奥盛公司以及龚东升诉至贵州省高级人民法院，并于2016年获得一审胜诉判决((2016)黔民初259号)，但其后交通厅、通达翔公司以及九策公司又将此案上诉至最高人民法院，2019年，最高法院终审判决((2019)最高法民终937号)认定华能信托胜诉，判决维持原判，即交通厅、九策公司、通达翔公司、奥盛公司以及龚东升都要对华能信托仍未归还的融资款按约定利息承担还款以及担保责任，交通厅也要按其出具的《函》承担股权回购义务以及还款义务。

　　最高法院对此案进行了详细的分析论证，也提及了与本案相关的桂瑜森行贿罪一案与原云南省交通厅厅长杨光成挪用公款与受贿罪一案。此两案判决书载明了融资款被截留使用的事实，也表明：至2016年1月28日止，石锁公司所欠省公路局款项本息已全部归还。

　　最高法院认为：按照《股权受益权转让及回购合同》约定九策公司未能按期支付约定的融资款项，已构成违约。

　　而关于省交通厅的责任，省交通运输厅主张该《函》系省交通运输厅原厅长因刑事犯罪所作出的意思表示，不是省交通运输厅的真实意思表示。对此，最高法院称：根据云南省省人民政府的批复、《石锁公司BOT项目合同书》，( “云南石锁高速公路建成后，可以石林至锁龙寺高速公路之收费权向银行质押进行融资。” )以及省交通运输厅向石锁公司出具的《关于云南石锁高速公路建成后经营模式的批复》(“如石锁高速公路建成后不能在合同约定期限内如期拍卖，则由我厅或我厅指定的相关部门按投资方投入的项目资本金以同期银行贷款利息上浮的方式回购，具体上浮标准届时约定。”)，可以看出省交通运输厅对石锁公司的成立、股权构成、享有的高速公路收费权益、融资方式、投资方的投入等事项明知，且其对投资方投入的项目进行回购的有关事宜，已经云南省人民政府批复。省交通厅关于回购石锁公司相应投资方投资项目资本金的意思表示早已形成，故省交通运输厅《函》不是其真实意思表示的主张与事实不符，一审与最高法院均不予支持。

　　对于《函》的性质，最高法院并不认为其为担保函。法院解释：省交通运输厅出具的《函》虽不属于《中华人民共和国合同法》所规定的有名合同，但系当事人的真实意思表示，内容不违反法律和行政法规的强制性规定，应为合法有效。其次，根据《函》的内容，在九策公司未依约向华能信托清偿债务的情况下，省交通运输厅与九策公司之间形成股权转让合同关系，而非保证合同关系。不得依照《担保法》第八条“国家机关不得为保证人”的规定主张《函》无效。

　　至于省交通运输厅原厅长杨光成构成犯罪系该厅内部管理问题，在无证据证明华能信托对杨光成的犯罪系明知的情况下，华能信托系善意相对人，其权益不应受到影响。因九策公司未能依约清偿债务，华能信托诉请省交通运输厅以受让九策公司所持石锁公司股权形式承担责任并未超出《函》的内容，应予支持。省交通运输厅履行义务后，可以请求九策公司将相应股权变更至其指定的主体名下。

　　而经省政府批示，省交通运输厅将石锁公司享有的高速公路收费权直接划拨给了红石公司，导致石锁公司的股权受益权严重贬损，以致华能信托关于九策公司股权受益权贬损。

　　综上，最高法院认定该《函》系有效合同，且函件的作出对于华能信托向九策公司发放案涉款项亦存在重大影响，故省交通运输厅应按照合同约定履行合同义务，即若九策公司未按约定履行股权受益权回购义务，省交通运输厅应由其或其指定的相关部门、公司按照九策公司已投入的项目资本金人民币7.1618亿元以及同期银行贷款利率受让九策公司持有的石锁公司70%股权，并在该三个月内将上述股权之转让价款全额支付至华能信托指定的银行账户，以确保上述转让价款用于偿付华能信托融资本息。

　　对于价款，最高法院维持了贵州省高院的认定，判决九策公司支付华能信托B2类本金820017.19元，且自2012年5月31日起以820017.19元为基数按照日万分之五的标准至实际付清之日止支付违约金：支付华能信托B3类本金2.466亿元、回购溢价款26253625元，且自2013年5月22日起以2.466亿元+26253625元=272853625元为基数按照日万分之五的标准至实际付清之日止支付违约金。 据此粗略估计，至今年本息合计已约6.8亿元。

　　交通厅仍未依法担责，判决如何执行成疑

　　最高法院于2020年4月20日下达了执行裁定书，指定贵州省贵阳市中级人民法院进行执行。通达翔公司负责人桂瑜森刚刑满出狱，九策公司与奥盛公司也无足够财产支付执行款，现有希望拿出此笔款项的仅剩云南省交通厅。然而交通厅因前厅长杨光成挪用公款偿还此融资款一事被判刑入狱，且在刑满出狱之际又面临再审，导致现交通厅拒绝出面偿还该款项。并且作为政府机关，其账户涉及公共利益，法院能否顺利对其进行强制执行也要打一个问号。

　　华能信托融资面向社会，公众基于对信托公司和石锁公路这一由政府兜底的公共项目的信任而投入资金，却没有取得应得的回报，反而造成了不小的损失。对此事，除了相关股东应负担直接责任和担保责任外，云南省政府与公路系统也不应推脱自身责任。

　　实际上，省政府是石锁公路修建项目的真正指挥者和监管人，交通厅的一切修路与融资行动都由其指导和批示。在公路修建伊始，应国家发改委批复筹措建设资本金的要求和云南财政资金紧张的现状，云南省人民政府即出台了《关于加快公路建设的决定》，要求“加快云南公路建设”，“创新机制，拓宽筹资渠道”，“最大限度地放宽各种限制”，“鼓励和支持国内外投资商以合资、合作、合股、独资等方式投资开发建设经营性公路项目”。政府的灵活宽松的融资政策就是为了吸引民间资本，激发市场活力到公共项目建设中。并且，石锁公路项目的组织发起与修建过程，省政府都进行了监管，并多次督促公路的修建。而如今出现融资款还不上的情况，云南省政府也不应推脱自身责任。但在原交通厅厅长涉罪后，省政府将石锁公路的指挥权直接划给红石公司，且对其中的民营企业资本并未进行估价和补偿，是违背了政企合作的基本原则。

　　杨光成的辩护律师称，为了防止石锁公司股权被拍卖处置、丧失路权甚至影响石锁高速公司修建的情形发生，交通厅为九策公司和通达翔公司代偿第二期2亿元融资款的行为是履行职责的体现。杨光成并未预料到该笔融资款会被股东截留和转贷，其后来未经合法研讨与审批程序挪用公款资金的行为虽违反了行政系统内部纪律的规定，但其真实用意是防范公路系统风险发生，保障石锁公路建设的顺利进行，而不是挪用该笔资金归个人使用。律师还向法院出具了《法律意见书》表示会坚持为杨光成作无罪辩护。

　　此外，据专家分析，交通厅既然对石锁公司有监管职责和兜底义务，那么向华能信托出具《函》帮助石锁公司取得融资的行为无可厚非。且《函》承诺的回购股权的内容不违背省政府与交通厅出具的相关批复和文件，已被最高法院认定是交通厅的真实意思表示，为有效合同，那么在九策和通达翔公司违约不支付融资款的情况下，交通厅确有责任履行其在《函》中所承诺的回购义务。而现在交通厅一直不正面承担其职责的行为，只会将事态越拖越严重，到后来产生更大的损失与社会信任度的降低。