近年来，受经济下行压力和减税降费的双重影响，全国财政收支呈现“紧平衡”，新冠疫情的冲击更拉大了财政收支缺口。本文选取了1999年-2018年山西财政进行可持续分析，结合山西省自身情况，提出为缓解收支矛盾，实现山西省财政可持续发展，还需不断完善预算管理机制，优化支出结构，防范财政风险积累，将减税降费政策落实落细，提高财政收入保障能力等对策建议。

　　一、背景

　　随着地方财政收入增速放缓，财政刚性支出规模加速扩张，地方财政运行面临一定风险。财政可持续性作为衡量政府收支活动持续性和能力的一项重要指标，成为社会各界关注的焦点。而地方财政可持续问题首要解决的就是财政收支发展不平衡问题。地方财政运行既要推动地方经济、政治和社会的可持续发展，又要满足当前财力分配的现实需要以及后代人的未来利益。

　　基本将财政可持续，政府债务可持续，财政政策可持续性等视为同一概念。关于财政可持续的界定，刘尚希（2003）认为若政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，那么经济、政治、社会的稳定和发展有可能受到损害，是从财政收支平衡角度分析财政可持续性。张学诞,李娜（2019）则通过从债务的可持续性入手去解释财政可持续性。杜彤伟、张屹山、杨成荣（2019）认为在地方政府财政纵向失衡程度较小时，转移支付对财政可持续性具有消极影响;反之则具有积极影响。综上所述，财政可持续衡量的是经济实体国家财政的存续状态或能力。本文将以山西省为例对其财政收支状况进行分析探讨。

　　二、山西财政收支现状分析

　　（一）财政收入

　　注:作者根据山西省财政厅公布数据整理制作

　　图1.1999-2018年山西省财政收入状况

　　本文将以山西省一般公共预算收支代表山西财政收支数据。上图显示山西省财政收入占GDP比重平稳增长，1999年占比为6.55%，2018年增长为13.63%。纵观山西省20年来财政收支情况，随着经济的发展，山西省收入规模不断扩大。2018年收入规模创下新高，山西省一般公共预算收入为2292.70亿元，约为1999年财政收入的21倍。山西省财政收入增速在2006年之前一直呈上升态势，并在当年得到最高，增幅为58.38个百分点。2013年、2014年，全省财政收入增速开始从高位增长持续下滑，2015年收入负增长，2016年我国实行“营改增”政策，财政收入降幅开始收窄，2017年完全走出减收困境，2018年全省经济运行保持稳中向好态势，经济增长稳定性和协调性增强，转型项目投产达效，结构调整成效显现，质量效益持续改善，为全省财政收入持续保持较快增长奠定了基础。

　　（二）财政支出分析

　　注:作者根据山西省财政厅公布数据整理制作

　　图2.1999-2018年山西省财政收入状况

　　观察山西省财政支出状况，其规模的绝对值和财政收入的变化趋势非常相似，从1999年的185.39亿元增长到2018年4283亿元，增长了大约23倍，比山西省财政收入增速更快。从财政支出增速来看，2006年以前增速相对较高，虽然很多年份呈向下浮动趋势，但总体保持在15%-20%的区间波动；2011年之后增速渐渐放缓。山西省财政支出占山西省GDP比值从图2来看，向上增长趋势更显著，2015年末支出占比最高，达到26.76%。

　　总体来看，山西省财政收支增速较快，但财政支出一直快于财政收入，山西省财政收入占GDP之比介于6%~13%之间，财政支出占GDP比重在11%~26%之间，两者差距较大，山西财政收至缺口不断拉大，收支间存在不平衡现象。

　　三、影响山西省财政可持续发展因素

　　（一）财政收入税收结构

　　财政可持续发展面临的首要问题直接体现在财政收入端。1999年至2018年山西省GDP增速波动幅度明显，山西省2018年税收收入基本保持在20%左右的累计增速，呈现了多数税种齐增长趋势。税收收入是财政收入的主要组成部分。分税种看，除耕地占用税略有减收外，全省各项税收均增长较快，增值税、企业所得税、个人所得税、资源税等四项主体税收收入共完成1303.4亿元，占税收总额的79.2%，拉动税收收入增长13.3个百分点，是税收增长的核心动力。土地增值税、城市维护建设税、房产税等地方小税种合计完成342.2亿元，增收62.9亿元，平均增长22.5%。传统产业“煤焦冶电”四大行业累计完成税收869.6亿元，占全部税收额的52.8%，可以发现山西省财政收入来源的行业结构不合理，较多倚重煤炭产业。战略性新兴产业税收收入虽然增长强劲，但力量比较小，尚未成长为支柱力量。

　　（二）财政收入产业结构

　　2010年至2016年山西省处于经济发展方式转型期，去产能去库存动力不足。全国供给侧结构性改革的大环境下，2016年-2018年经济增速小幅度回升，二三产业同步增长。山西省的财政税收收入从绝对量来看，第一产业GDP提供的税收很少，税收收入主要源于第二、三产业。2018年在第二产业中，对税收增收贡献最多的是采矿业，其次是制造业和建筑业。其中以煤炭为主的采矿业税收收入高达711.5亿元，比上年增长15.4%，增收95.1亿元，对税收增收贡献率为38.3%。制造业税收226.4亿元，增长21.6%，增收40.2亿元，对税收增收贡献率为16.2%。建筑业税收81.7亿元，增长21.8%，增收14.6亿元，对税收增收的贡献率为5.9%。第三产业中，批发零售业、金融业与房地产业对税收增收贡献较大。其中，批发和零售业税收152.1亿元，增长22.4%，增收27.9亿元，对税收增收的贡献率为11.2%；金融业税收98亿元，增长17.6%，增收14.7亿元，对税收增收的贡献率为5.9%；房地产业税收169.6亿元，增长19.2%，增收27.3亿元，对税收增收的贡献率为11%。从现有的财政贡献状况来看，一二三产税收分布不协调，二产发挥主要作用，且第三产业对税收的贡献程度较低。这种不均衡发展会制约地方财政收入的可持续发展，并带来风险（刘尚希.财政风险:一个分析框架.经济研究）。

　　(三)财政支出结构

　　山西省财政支出刚性压力大，支出结构不合理。2018年山西省财政支出规模增加较多，增速持续加快，强度明显加大。全省主要增支因素包括：一是加大扶贫攻坚财政投入力度，带动农林水支出增长21.7%；二是部分市县在财力有所增长的有利条件下，集中解决工程欠款等问题；三是支持地方经济发展、支付地方政府债务利息，带动增长70.2；四是全面加强“三基”建设以及调资等因素，带动一般公共服务支出15.7%；五是加大了交通基础设施建设力度，带动交通运输支出增长27.1%，增支44.7亿元；六是加大科学环保整治和污染防治力度，带动节能环保支出增支40.3亿元。山西省财政用于资源环境、科学技术、基础设施等其他方面支出规模加大，这种发展趋势拉大了财政收入缺口，进而影响财政支出对经济社会可持续发展的支撑作用。

　　三、地方财政可持续性理论基础

　　在模型设定前，本文将基于跨期预算模型对满足财政可持续的财政收支协整条件进行简单推导。假设所有政府债券都有一定期限，那么根据预算约束成立以下恒等式：

　　（1）

　　上述等式中，表示期地方政府不含利息收入的财政支出，表示期地方政府实际债务利率。表示期地方政府的财政收入，表示期累计债务额，同理表示期累积债务额。在地方政府债务利率水平不变的条件下，对（1）式进行迭代得到：

　　(2)

　　依据非蓬齐博弈条件，政府不能用新债务偿还旧债务，所以要求（2）式中，但其成立的前提条件为新增债务是平稳的，等价于在方程(2）式中检验地方政府财政收支间是否存在长期协整关系。令为包含利息支出的总财政支出，协整方程表示为：

　　（3）

　　上式中，根据Hakkio和Rush（1991）研究结果得到，当时，地方政府财政收支具有强可持续性；当，地方政府财政收支具有弱可持续性；当，财政收支则不具有可持续性。

　　四、山西财政可持续性实证分析

　　（一）变量说明与数据来源

　　本文将以山西为例，选取是十一个地级市做面板数据检验山西省财政可持续性状况。数据寻选取山西省1999年至2018年一般公共预算收支与山西省GDP之比来表示山西省财政收入和山西省财政支出。其中对山西省GDP数据做平减处理。数据均来源于《山西统计年鉴》。

　　（二）面板单位根检验和协整检验

　　为保证数据的平稳性，对面板进行协整检验前首先采用IPS检验、LLC检验和HT检验。原假设均为存在单位根，序列不平稳。表1显示结果得到财政收支序列的水平值是非平稳的，进行一阶差分后在1%水平上显著，认为山西省1999年至2018年间山西省财政收支一阶单整。

　　对差分后的面板数据做协整检验，各统计量不存在协整关系的原假设被显著拒绝，说明山西省财政收入存在协整关系。表2显示山西省财政收支间存在协整关系。为确保结果的稳健性，利用组间FMOLS方法估计得到协整系数为0.30，组间面板DOLS方法估计的协整系数结果为0.3352，二者结果非常接近，系数水平在0和1之间且都在1%的置信水平下显著。说明1999年至2018年间的山西省财政整体上呈现可持续状态，但是程度较弱。

　　五、推动山西财政可持续发展的建议

　　山西坚持把新发展理念和高质量发展要求贯穿财政工作始终，在聚力增效落实积极的财政政策，全面深化财税体制改革的同时，应加强规范财政收支管理。

　　（一）创新预算管理机制

　　一是科学制定预算管理机制。首先要地方政府从实际出发，制定合理的预期财政收支目标。在增强预算编制准确性的基础上，落实中期财政规划，细化支出预算，编制滚动财政规划；提前下达市县，尽早批复部门预算，明确支出权限；建立奖惩制度督促各部门支出进度，加快构建支出长效机制。

　　二要提升财政资金使用效率。要实施积极财政政策，大力提质增效，要多渠道盘活闲置、存量资金，提升资金使用效率。利用逆周期手段，扩大有效需求。合理调整支出结构，坚决压缩一般性支出，合理缩减“三公”经费，贯彻“以收定支”原则，增强财务部门统筹资金能力，确保每笔资金精准投放和高效使用。

　　三要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，利用财政资金的导向性，积极发挥产业投资基金和PPP项目的效用；利用“对口帮扶”式转移支付，着力提高山西省各级地方政府的税收努力，设计完善地方政府债务制度和转移支付，提升财政支出效率，改善地方政府的财政可持续性。提升财政资金的带动能力，撬动金融、社会资本与财政资金形成整体效应和联动机制。

　　（二）防范财政风险累积

　　在合理控制债务规模及财政风险前提下，积极增加政府债务融资，优化支出结构，加强资金使用的监督和绩效考核，保证积极财政政策的顺利实施。推行ppp规范化管理，防范ppp项目支出责任中异化为政府隐性债务的风险；在一定可行的空间水平下，适度将财政赤字率突破3.6%；明确中央和地方政府间事权和支出责任，实现事权与财权相匹配，缓解财政纵向失衡。

　　（三）优化企业营商环境

　　持续优化企业营商环境，要积极推进中央降低社保费的政策，清理规范涉企收费，收缴管理非税收入，降低企业各类土地的相关成本。要深化放管服，规范审批，实现一站式服务，提高政务服务效率。减轻企业各类社保税费负担，把“六保”做作为“六稳”工作的着力点，进一步增强企业的活力，竞争力和影响力。解决小微企业融资难，成本控制难，转型升级难，扶持政策落地难等企业发展中面临的问题，让政策红利全面惠及市场主体，助力企业顺利复工复产。

　　在疫情防控期间，经济社会发展的“两手抓、两手硬、两手赢”，要深化金融供供给侧结构性改革，形成政策保障到位，激励约束定位，风险分担补位的民营和小微企业金融服务体系。

　　（四）将减税降费落实落细

　　（1）减税同时也是供给侧结构性改革下的应有之意，是优化供

　　给端，提升供给质量，促使供给曲线右移，达到提升经济增长潜在动能的有力之举，减税降费政策将助推财政可持续发展（杜彤伟,张屹山.杨成荣.财政纵向失衡、转移支付与地方财政可持续性.财贸经济）。对于所面临的各种风险，我们还需在“开源节流，放水养鱼”的基础上发力。2019年，财政部采取了一系列举措：将政府过紧日子作为预算编制的重要原则；明确一般性支出压减比例；强化预算执行管理；加大预算绩效管理力度。在财政工作中，政府将把‘过紧日子’作为长期基本方针，大力压减一般性支出，取消不必要的支出，厉行勤俭办一切事业，把有限的财政资金用在刀刃上，提高财政资源的配置效率和实施效果。

　　（2）疫情蔓延显著冲击全球经济，防疫措施使居民消费萎缩、

　　企业停工停产现象层出不穷。财税部门将需将各项减税降费政策继续落实落细，密切关注各行业税负变化，特别是针对新型冠状病毒感染肺炎疫情的影响，及时研究解决企业反映的突出问题，坚决把该减的税减到位、把该降的费降到位，持续发挥减税降费政策效应。做好重点行业及民生领域保障性工作，支持基层保工资、保运转、保基本民生。应对减税降费带来的减收影响（张学诞.李娜.减税降费与财政可持续性：一个分析矩阵.财政科学），2019年各级财政积极挖掘潜力，通过国企集中上缴利润等方式，弥补收入缺口，努力促进预算收支平衡。(作者单位：山西财经大学)